[Brev 1 av 7 som jeg har lagt ut.]
Dette brevet er lagt ut av Arbeids- og sosialdepartementet på «Tidslinje: Feilpraktisering av EUs trygdeforordning».
Jeg har konvertert det fra PDF-format til ren tekst.
Jeg har lagt ut i alt syv brev, se denne oversikten.
20. desember 2018
Brev fra NAV til ASD: Adgangen til eksport av kontantytelser innad i EØS-området (20. desember 2018)
Brev fra NAV til ASD: «Adgangen til eksport av kontantytelser innad i EØS-området – spørsmål om forståelse av trygdeforordning 883/2004 artikkel 21» (PDF) [Merk: Det er 5 vedlegg til dette brevet. Alle var opprinnelig ikke lagt ut. Se en tidligere versjon av brevet i Internet Archive, og en sak i VG om dette.]
Arbeids og sosialdepartementet
v/Pensjonsavdelingen
Deres ref: Vår ref: Vår dato: 20.desember 2018
Adgangen til eksport av kontantytelser innad i EØS-området - spørsmål om forståelse av trygdeforordning 883/2004 artikkel 21
Trygderetten har i brev av 19. november 2018 og 7. desember 2018 varslet om at de vurderer å forelegge spørsmål om artikkel 21 i trygdeforordning 883/2004 for EFTA-domstolen for en rådgivende uttalelse. Det er spørsmål om artikkel 21 også omfatter kortvarige opphold innenfor EØS-området, se vedlegg 1 og 2. Dette gjelder ankenr 18/00741 og 18/3099. En kort oppsummering av sakene følger som vedlegg 3.
Arbeids- og velferdsdirektoratet ønsker dialog med Arbeids- og sosialdepartementet for avklaring før vi svarer Trygderetten i de to nevnte sakene. Vi ønsker også å diskutere spørsmålets materielle side, herunder eventuelt behov for lovendring. Trygderetten har bedt om partenes kommentarer og eventuelle forslag til spørsmål man ønsker å stille EFTA- domstolen. NAV Klageinstans har utarbeidet forslag til slike spørsmål, se vedlegg 4. Trygderetten har nå gitt utsatt frist for besvarelse i begge de ovennevnte sakene til 31.januar.
Problemstillingen i de to nevnte sakene er om krav om opphold i Norge for rett til henholdsvis sykepenger og arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven §§ 8-9 og 11-3 er i strid med bestemmelsen i trygdeforordning 883/2004 artikkel 21. Problemstillingen vil også være relevant for øvrige
kontantytelser, som for eksempel pleiepenger.
Trygderetten har i flere kjennelser lagt til grunn at også kortvarige opphold i utlandet omfattes av retten til eksport i artikkel 21, og således kommet til annet resultat enn det som følger av NAV's rundskriv. Kjennelsenes saksnummere [sic] fremgår av vedlegg 3.
Trygderetten peker i brevene av 19. november 2018 og 7. desember 2018 på at NAV ikke ser ut til å ha tatt deres tolkning innover seg, blant annet ved at rundskrivet ikke er endret.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har hatt noe dialog med NAV Klageinstans om disse spørsmålene, og NAV Klageinstans har redegjort for sitt syn i notat av 5. juli 2018. Notatet følger som vedlegg 5. Vi er enige med Klageinstansen når de i notatet blant annet peker på at den rettskildemessige situasjonen
synes uavklart.
Dersom Trygderettens kjennelser legges til grunn i fremtidig saksbehandling, vil dette innebære en vesentlig omlegging av dagens praksis i forhold til retten til å oppholde seg i utlandet for mottagere av kontantytelser. Forholdet til tidligere avgjorte saker må eventuelt også vurderes. Klageinstansen har intil [sic] videre satt i bero behandling av innkomne klagesaker som gjelder disse spørsmålene.
Vi mener det er behov for et møte med departementet på nyåret, i god tid før fristen den 31. januar, og ber om at departementet innkaller oss til et slikt møte. Forståelsen av artikkel 21 får betydning for eksport av flere kontantytelser i folketrygdloven, bla. kapittel 8, kapittel 9, og kapittel 11. Denne henvendelsen bør derfor forelegges for flere avdelinger i departementet for innspill og eventuell deltagelse i møtet. Er det spørsmål til dette, ta kontakt rett over nyttår.
Vennlig hilsen Kristian Munthe
Avdelingsdirektør, Seksjon for ytelsesfag
Ytelsesavdelingen
Anne-Louise Nore kontorsjef,
Kontor for familieytelser
fung. kontorsjef,
Kontor for arbeidsytelser Ytelsesavdelingen
Vedlegg 1: Brev fra Trygderetten 19. november 2018 (ankenr. 18/00741)
Vedlegg 2: Brev fra Trygderetten 7. desember 2018 (ankenr. 18/3099)
Vedlegg 3: Beskrivelse av de to kjennelsene
Vedlegg 4: Forslag til eventuelle spørsmål til EFTA domstolen
Vedlegg 5: Notat om eksport av kontantytelser innad i EØS området
Vedlegg 1
TRYGDERETTEN
NAV Klageinstans Midt-Norge
Postboks 6245 Bedriftssenter
5893 BERGEN MOTTATT 23 NOV. 2018 NAV KLAGEINSTANS VEST
Deres ref: Vår ref.: Ankesak nr. 18/0074 - tki Dato: 19.11.2018
Klageinstans vest ANKESAK NR. 18/00741: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
NAV KLAGEINSTANS
SPØRSMÅL OM Å FORELEGGE SAKEN TIL UTTALELSE FOR EFTA- DOMSTOLEN
Retten vurderer å forelegge spørsmålet om EØS-forordning 883/2004 artikkel 21 også omfatter kortvarige opphold i land innenfor EØS-området for EFTA-domstolen. Man ber i så fall om en rådgivende uttalelse på dette spørsmål fra domstolen.
Bakgrunnen for dette er at Trygderetten i en rekke kjennelser har lagt til grunn at artikkel 21 omfatter også kortvarige opphold i utlandet, jf. blant annet TRR-2017-1058. Folketrygdloven §§ 8-9 og 11 -3 må i så fall vike for regelen i artikkel 21. Verken NAV eller NAV Klageinstans ser ut til å ha tatt
denne praksis inn over seg. Rundskrivet legger fremdeles den samme oppfatning til grunn. Det er således viktig at spørsmålet blir avklart.
Retten ber om partenes kommentarer til dette. Videre ber retten partene om eventuelt å komme med forslag til spørsmål man ønsker å stille EFTA-domstolen
i denne forbindelse.
Retten ber om tilbakemelding på dette og eventuelle forslag til spørsmål innen tre uker.
Tor Kielland rettens administrator
Vedlegg 2
TRYGDERETTEN
NAV Klageinstans Oslo og Akershus Postboks 7028 St. Olavs plass 0130 OSLO
MOTTATT
Deres ref.: Vår ref: Ankesak nr. 18/3099 Dato: 07.12.2018 12 DES 2018
NAV Klageinstans Oslo/Akershus
ANKESAK NR. 18/3099: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
NAV KLAGEINSTANS
SPØRSMÅL OM Å ANMODE EFTA-DOMSTOLEN OM RÅDGIVENDE UTTALELSE
Retten vurderer å forelegge spørsmålet om forordning (EF) nr. 883/2004 artikkel 21 også omfatter kortvarige opphold i land innenfor EØS-området for EFTA- domstolen. Det vil i så fall bli bedt om en rådgivende uttalelse på dette spørsmålet fra domstolen.
Bakgrunnen for dette er at Trygderetten i en rekke kjennelser har lagt til grunn at artikkel 21 omfatter også kortvarige opphold i utlandet, jf. blant annet TRR-2017-1058. Verken NAV eller NAV Klageinstans ser ut til å ha tatt denne praksis inn over seg. Rundskrivet legger fremdeles den samme oppfatningen til grunn. Det er således viktig at spørsmålet blir avklart.
Retten ber om partenes kommentarer til dette.
Videre ber retten partene om eventuelt å komme med forslag til spørsmål man ønsker å stille EFTA-domstolen i denne forbindelse.
Retten ber om tilbakemelding på delte og eventuelle forslag til spørsmål innen tre uker.
Øyvind Bø rettens administrator
Vedlegg 3
Saker hvor Trygderetten ønsker å be om en rådgivende uttalelse fra
EFTA- domstolen:
1. ankesak 18/00741
Den ankende part er XXX statsborger, men har bodd og arbeidet i Norge siden 2013. Hun har fast jobb og fast bolig i Norge. I september 2016 blir hun sykmeldt. Hun reiser til XXX fra XXX desember 2016 til XXX januar 2017, og får avslag på søknad om å beholde sykepenger under utenlandsopphold. NAV legger til grunn at den ankende part er bosatt i Norge. NAV mener dermed at det avgjørende spørsmålet for om den ankende part har rett til å beholde sykepengene mens hun er i XXX er hvorvidt hun «oppholder» seg der, jf vilkåret i artikkel 21 (1). Av oversendelsesbrevet fremgår det at NAV tolker begrepet «opphold» i artikkel 21 (1) i lys av hvordan det samme begrepet er definert i samme forordnings artikkel 1. Begrepet er her definert som «midlertidig bosted». NAV har derfor lagt til grunn en forståelse som tilsier at «opphold» ikke vil være ethvert opphold (herunder korte feriereiser osv), men at begrepet må tolkes innskrenkende, jf definisjonen i artikkel 1. NAV gjør deretter en konkret vurdering av den ankende parts tilknytning til XXX og kommer til at hun ikke kan anses «midlertidig bosatt» i men at hennes reise er av en annen karakter enn den type utenlandsreiser som artikkel 21 synes å ta sikte på. NAV kommer dermed frem til at hovedregelen i ftrl § 8-9 første ledd må legges til grunn, og går deretter over til å vurdere hvorvidt den ankende part likevel kan få beholde sykepenger i en begrenset periode etter søknad.
Trygderetten har varslet om at de vurderer å forelegge spørsmålet om artikkel 21 også omfatter kortvarige opphold i land innenfor EØS-området for EFTA-domstolen. De opplyser at bakgrunnen er at de i en rekke kjennelser har lagt til grunn at artikkel 21 også omfatter kortvarige opphold i utlandet,
men at NAV hittil ikke synes å ha tatt dette standpunktet inn over seg. Trygderetten peker på at det er viktig at spørsmålet blir avklart, og ber om partenes kommentarer samt forslag til spørsmål man ønsker å stille EFTA-domstolen i denne forbindelse. Brevet fra Trygderetten er datert 19.
november 2018, og fristen settes til 3 uker. Denne fristen er senere forlenget til ut januar 2019.
2. ankesak 17/03677
Den ankende part har mottatt arbeidsavklaringspenger siden 2010. Fra 1. februar til 13. september 2013 har han hatt flere kortvarige utenlandsopphold i forbindelse med sitt selskap.
Dette gjelder 13 reiser, hvorav 12 er til land i EØS -området. De fleste reisene er av 1-5 dagers varighet. Det er ikke søkt om opphold i utlandet på forhånd.
Av rettens bemerkninger fremgår det:
Trygderetten har i tidligere saker lagt til grunn at artikkel 21 gir mottakere av arbeidsavklaringspenger rett til å eksportere ytelsen til andre EØS-land dersom oppholdet i utlandet ikke hindrer vedkommende i å oppfylle de forpliktelsene vedkommende har som mottaker av arbeidsavklaringspenger, se kjennelse i ankesak 16/02634, 17/023108, 17/01058, 17/3662 og 17/01708. Som nevnt i kjennelsen i ankesak 17/01058 må kravet til opphold i folketrygdloven
§ 11-3 i disse tilfellene vike for retten til å eksportere ytelsen i forordningens artikkel 21(1).
Retten legger denne forståelsen til grunn. En slik tolkning av artikkel 21(1) er for øvrig også i tråd med reglene under tidligere trygdeforordning, se punkt 3 i slutningen i EU-domstolens prejudisielle avgjørelse i sak C-430/15 Tolly.
Vedlegg 4
Forslag til spørsmål til EFTA-domstolen Vi har utarbeidet fire generelle spørsmål som kan stilles til forståelsen av trygdeforordning 883/2004 artikkel 21. Spørsmål 1 )og 4) er ytterpunkter, mens spørsmål 2 og 3 gjelder mellomløsninger. Med mellomløsning mener vi at artikkel 21 kun begrenser
adgangen til å sette krav om opphold i Norge ved midlertidig bosted i et annet EØS - land.
Spørsmål 1
Skal artikkel 21 forstås slik at den begrenser medlemslandenes rett til å sette krav om opphold i det kompetente land for rett til utbetaling av kontantytelse?
Legges en slik forståelse til grunn er det fritt frem å oppholde seg i andre EØS -land i perioder det utbetales kontantytelser fra folketrygden. Person må likevel overholde andre forpliktelser som følger av folketrygdloven, blant annet oppfølging og kontroll.
Etter gjennomføringsforordning 987/2009 art. 27 kan NAV pålegge institusjoner i oppholdslandet administrativ og medisinsk kontroll av personen som mottar kontantytelser.
Dette vil imidlertid ikke være hensiktsmessig ved kortvarige opphold i utlandet.
Spørsmål 2
Skal artikkel 21 forstås slik at den kun begrenser medlemslandenes rett til å sette krav om opphold i det kompetente land i de tilfeller personen har «midlertidig bosted» i et annet EØS -land?
I den norske oversettelsen av trygdeforordning 883/2004 artikkel 1, bokstav k) er «opphold» definert som «midlertidig bosted». Det er ikke gitt noen forklaring på hva som menes med «midlertidig bosted», og det er usikkert hvilken betydning denne oversettelsen har. Etter en naturlig ordforståelse vil kortvarige ferie- og besøksopphold falle utenfor.
En slik forståelse av artikkel 21, samsvarer med NAVs forpliktelse til å tilby alternative løsninger for oppfølging i oppholdslandet, jf. trygdeforordning 987/2009 artikkel 27. Samarbeid og gjennomføring av artikkel 27, krever i seg selv at oppholdet i utlandet har et mer varig preg enn ferieopphold. Her vil vi trenge en definisjon av «midlertidig bosted».
Spørsmål 3
Skal vanlig ferie, besøksopphold og opphold som ikke karakteriseres som» midlertidig bosted» i utlandet falle utenfor artikkel 21?
Dersom kortvarige opphold som ikke er «midlertidig bosted», faller utenfor artikkel 21, vil medlemslandene kunne regulere retten til kontantytelser i sin internlovgivning under forutsetning av at det ikke skjer en diskriminering. Kravet til opphold i Norge, til oppfølging og kontroll i Norge vil da ikke være i strid med trygdeforordningen.
Spørsmål 4
Skal artikkel 21 forstås slik at den ikke begrenser medlemslandenes rett til å ha et oppholdskrav for rett til kontantytelse, så lenge bestemmelsene ikke er diskriminerende?
Etter dette alternativet må trygdeforordning 883/2004 artikkel 21, forstås slik at den ikke gir rett til fri eksport av kontantytelser innad i EØS-området. Bestemmelsen henviser til den interne lovgivningen, og dette må også omfatte oppholdskravet.
Så lenge Norge har ikke-diskriminerende grunner for opphold i Norge som vilkår for en ytelse, som f.eks. behov for kontakt med NAV lokalt, lokal lege, lokalt arbeidsliv osv., vil vilkår om opphold i Norge ikke være diskriminerende. Behovet for effektive og administrativt enkle regler er heller ikke diskriminerende.
NOTAT
Dato: 5.juli 2018
Eksport av kontantytelser innad i EØS - området
Det er behov for en avklaring om forståelsen av trygdeforordning 883/2004 artikkel 21. Behovet for avklaring er begrunnet med stor risiko for ulik praktisering av bestemmelsen innad i hele NAV. Vi viser også til Trygderettens kjennelse TRR-2016-02479, der Trygderetten kommenterte at NAVs rundskriv til bestemmelsen er feil. I tillegg har Trygderetten opphevet ett [sic] par saker med tilsvarende begrunnelse, TRR -2017-01058.
PROBLEMSTILLING
Problemstillingen er om krav om opphold i Norge for rett til kontantytelser som sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3 er i strid med bestemmelsen i trygdeforordning 883/2004 artikkel 21.
RETTSLIGE GRUNNLAG
Artikkel 7 Opphevelse av bostedskrav
«Med mindre det er fastsatt noe annet i denne lovgivning, skal kontantytelser som utbetales etter en eller flere medlemsstaters lovgivning eller etter denne forordning, ikke reduseres, endres, midlertidig stanses, bortfalle eller beslaglegges som følge av at mottakeren eller medlemmer av hans/hennes familie er bosatt i en annen medlemsstat enn medlemsstaten der institusjonen som har ansvar for å gi ytelsene, ligger.»
Artikkel 21 Kontantytelser
1. Et medlem i trygdeordningen og medlemmer av hans/hennes familie som bor eller oppholder seg i en annen medlemsstat enn den kompetente medlemsstat, skal ha rett til kontantytelser fra den kompetente institusjon i samsvar med lovgivningen den anvender. Etter avtale mellom den kompetente institusjon og institusjonen på bostedet eller oppholdsstedet kan imidlertid ytelsene gis av institusjonen på bostedet eller oppholdsstedet og dekkes av den kompetente institusjon i samsvar med den kompetente medlemsstats lovgivning.»
VURDERING
EØS-avtalen inneholder ikke et eget trygdesystem, og det er heller ikke regler om eller noe formål med EØS-avtalen at trygdesystemene i de ulike medlemslandene skal harmonere. Formålet er at trygdereglene skal koordineres og at trygdereglene ikke skal skape hindringer for de fire friheter, herunder kravet om fri flyt av arbeidskraft innad i samarbeidet. Koordineringen av trygderegler løses gjennom trygdeforordningen 883/2004 og dens gjennomføringsforordning 987/2009.
Etter folketrygdloven § 1-3 vil disse overstyre folketrygdloven ved motstrid. Overstyringen gjennom trygdeforordningene skjer hovedsakelig ved at trygdeforordningene i EØS utpeker et annet land enn Norge som «kompetent stat». I det tilfellet lovvalget er Norge, overstyrer trygdeforordningene gjennom fortolkning av de internrettslige bestemmelser slik at regelverket er i tråd med prinsippene i EØS-avtalen om likebehandling og ikke-diskriminering, samt med de ulike artiklene i trygdeforordningene.
Vilkårene for selve ytelsen vurderes altså etter folketrygdloven. Som allerede nevnt inneholder ikke EØS-avtalen et eget trygdesystem, og det er derfor ikke noen bestemmelser i trygdeforordningen som hjemler krav på ytelser. Trygdeforordningenes bestemmelser har som motiv å fremme de fire friheter, og de ulike artiklene i 883/2004 og 987/2009 må derfor tolkes i lys av nettopp dette. Disse bestemmelsene må internlovgivningen være i samsvar med, for utdypende lesning se EU- Kommisjonens praktiske veiledning til trygdeforordningen på side 41.
Trygdeforordning 883/2004 artikkel 7 og 21 regulerer retten til kontantytelser under opphold i bostedsland og oppholdsland, og er nettopp slike bestemmelser som skal verne om EØS-områdets friheter. Anvendelsen av artikkel 7, er ikke hovedpoenget her, men vi tar det med for å vise at artikkel 7 og artikkel 21 regulerer ulike forhold og verner ulike situasjoner.
Trygdeforordning 883/ 2004 artikkel 7
Bestemmelsen sier uttrykkelig at en kontantytelse ikke kan nedsettes, inndras eller stilles i bero på grunn av at en person bor i et annet land enn det landet der ytelsen blir utbetalt fra.
Enhver regel som vil gjøre det vanskeligere for personer bosatt i et annet EØS-land å få ytelser utbetalt i bostedslandet, enn det som gjelder for personer bosatt i Norge, vil derfor få problemer med denne bestemmelsen. Oppholdskravet i folketrygdloven § 8-9 faller derfor i praksis bort i sin
helhet, det samme gjelder for §§ 9-4 og 11-3 første ledd når er person som omfattes av norsk folketrygd er bosatt i et annet EØS-land enn Norge. Disse bestemmelsene setter opphold i Norge som et vilkår for rett til kontantytelse, og det vilkåret er uforenlig med artikkel 7 når personen er bosatt i annen EØS-stat. Artikkel 7 vil overstyre bestemmelsene i folketrygdloven, jf. folketrygdloven § 1-3.
Gjennomføringsforordning 987/2009 artikkel 27, pålegger også NAV en plikt til tilrettelegging for at nødvendig oppfølging kan skje i bostedslandet.
Trygdeforordning 883/2004 art. 21
Fra artikkel 21 gjengis følgende:
«Et medlem i trygdeordningen og medlemmer av
/hennes familie som bor eller oppholder seg i en annen medlemsstat enn den kompetente medlemsstat, skal ha rett til kontantytelser fra den kompetente institusjon i samsvar med lovgivningen den anvender»
Bestemmelsen viser altså til at den materielle retten til en kontantytelse, som: sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger, må avgjøres av intern lovgivningen i den kompetente stat - altså etter folketrygdloven, jf. setningen «i samsvar med lovgivningen den anvender».
Som nevnt ovenfor må likevel internlovgivningen alltid være i samsvar med de EØS-rettslige forpliktelsene. Problemstillingen er derfor knyttet til hva som ligger i artikkel 21s setning «medlem i trygdeordningen (..) som bor eller oppholder seg i en annen medlemsstat enn den kompetente medlemsstat, skal ha rett til kontantytelser fra den kompetente stat.».
Enkelte fagmiljøer i NAV og nå også enkelte i Trygderetten, har tolket artikkel 21 slik at kravet om opphold i Norge i bestemmelsene i §§ 8-9, 9-4 og 11-3 er i strid med artikkel 21, siden den beskriver en rett til å få kontantytelse der man oppholder seg. NAV Klageinstans sitt lovvalg- og medlemskapsnettverk er uenig i en slik tolkning, men de siste kjennelser fra Trygderetten medfører et behov for at tolkningsspørsmålet avklares i høyere instans. Spørsmålet har også betydning for de nye oppholdsreglene knyttet til pleiepenger og arbeidsavklaringspenger, og det er kjent for klageinstansen at det arbeides med tilsvarende innskjerpinger i sykepengekapittelet.
For å beskrive de ulike tolkningsalternativene som finnes i trygdeforvaltningen i dag, har vi satt opp to ulike løsninger på anvendelsen av trygdeforordning 883/2004 artikkel 21
1. Artikkel 21, begrenser landenes rett til å ha et oppholdskrav for rett til kontantytelse, ved at artikkel 21 likestiller opphold i alle medlemsland med opphold i Norge.
2. Artikkel 21, begrenser ikke landenes rett til å ha et oppholdskrav for rett til kontantytelse, så lenge bestemmelsene ikke er diskriminerende, og uansett kommer ikke artikkelen til anvendelse ved kortere opphold, som ved ferie og besøksopphold. Artikkel 21 kan deles inn i tre kulepunkter:
• at kompetent stat utbetaler kontantytelser,
• at vilkårene for kontantytelsen styres av internlovgivningen i den kompetente stat.
• at artikkel 21 må ses i sammenheng med gjennomføringsforordningen artikkel 27 og definisjonen av opphold som «midlertidig bosted» i trygdeforordningen artikkel 1.
Alternativ 1
Artikkel 21, likestiller opphold i medlemsland med bestemmelsene om bosted i artikkel 7.
Det vil si at et kompetent land ikke kan kreve opphold i landet for rett til utbetaling av en kontantytelse. Etter denne forståelse vil det bli satt en strek over kravene til opphold i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3. Begrunnelsen for denne forståelsen er alene i artikkel 21s ordlyd der opphold sidestilles med bosted.
Alternativ 2
Artikkel 21, begrenser ikke landenes rett til å ha et oppholdskrav for rett til kontantytelse, så lenge bestemmelsene ikke er diskriminerende.
Etter dette alternativet må trygdeforordning 883/2004 artikkel 21, forstås slik at den ikke gir rett til fri eksport av kontantytelser innad i EØS-området. Bestemmelsen henviser til den interne lovgivningen, og dette må også omfatte oppholdskravet. Så lenge Norge har ikke-diskriminerende grunner
for opphold i Norge som vilkår for en ytelse, som f.eks. behov for kontakt med NAV lokalt, lokal lege, lokalt arbeidsliv osv., vil vilkår om opphold i Norge ikke være diskriminerende.
NAV Klageinstans er kjent med at Arbeids- og sosialdepartementet i brev av 21. desember 2017 til Arbeids - og velferdsdirektoratet i forbindelse med eksport av dagpenger, kom med synspunkter på retten til å fravike bostedskravet i artikkel 7 ved eksport av dagpenger, og beskrev hvorfor det kan kreves opphold i Norge, jf. artikkel 63. De hensyn som ble påpekt av departementet er like aktuelle når det gjelder forståelsen av eksport av kontantytelser etter artikkel 21. Departementet uttalte at plikten til å møte ved innkalling til lege, plikten til å møte ved innkalling til NAV og plikten til å delta på tiltak, vil normalt være vanskeligere ved opphold i utlandet. Kravet om opphold i Norge vil videre gjøre det enklere å gjennomføre kontroll med at vilkårene for ytelsene fortsatt er oppfylt. Dette er momenter som vil kunne begrunne hvorfor vi har oppholdskrav for rett til ytelsene etter
folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3. Disse hensyn er ikke ansett for å være i strid med trygdeforordningen.
Lovgiver har med virkning fra 01. januar 2018, endret lovteksten til arbeidsavklaringspenger og pleiepenger, og har gitt en lovfestet begrenset adgang til eksport av ytelsene i henholdsvis 4 uker og 8 uker i løpet av et år. Dette har nok sammenheng med de hensyn som er nevnt ovenfor og med behovet for effektive og administrativt enkle regler. Dette er også ikke-diskriminerende hensyn. I den norske oversettelsen av trygdeforordning 883/2004 artikkel 1, bokstav k) er «opphold» definert som «midlertidig bosted». Det er ikke gitt noen forklaring på hva som menes med «midlertidig
bosted», og det er usikkert hvilken betydning denne oversettelsen har. Etter en naturlig ordforståelse vil kortvarige ferie- og besøksopphold falle utenfor. Ser man til den engelskspråklige versjonen benytter også den uttrykk som kan bære i retning av at oppholdet må være av en viss fast karakter. Tilsvarende definisjon i den engelske utgaven er temporary residence benyttet.
Vi mener at artikkel 21, kan forstås slik at den gir rett til kontantytelser til personer som er bosatt eller midlertidig bosatt i et annet medlemsland. Det vil for eksempel være aktuelt for arbeidstakere som er utsendt og arbeider i et annet medlemsland, og hvor det ikke vil være hensiktsmessig å flytte hjem igjen i perioden med arbeidsuførhet.
En slik forståelse av artikkel 21, samsvarer med NAVs forpliktelse til å tilby alternative løsninger for oppfølging i oppholdslandet, jf. trygdeforordning 987/2009 artikkel 27. Samarbeid og gjennomføring av artikkel 27, krever i seg selv at oppholdet i utlandet har et mer varig preg enn ferieopphold. Bestemmelsen inneholder prosedyrer for samarbeidet mellom medlemslandene og prosedyrer som personer må gjennomføre for rett til kontantytelser i et annet medlemsland.
Ved opphold i andre medlemsland, vil det måtte opprettes kontakt med utenlandske myndigheter for å kunne tilrettelegge for nødvendig oppfølging og kontroll. Dette er ikke hensiktsmessig å gjennomføre ved kortvarige opphold.
Kortvarige opphold som ferie- og besøksopphold, vil etter denne forståelsen av artikkel 21, falle utenfor bestemmelsen i artikkel 21. Medlemslandene kan derfor regulere retten til kontantytelser ved kortvarige opphold i sin internlovgivning under forutsetning av at det ikke skjer en diskriminering.
FORSLAG
Vi mener artikkel 21, må forstås slik at den likestiller opphold i utlandet som kan karakteriseres som «midlertidig bosted» med bosted. Andre mer kortvarige opphold faller utenfor bestemmelsen. Ved opphold i utlandet som ikke anses som «midlertidig bosted» kommer bestemmelsene i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3 til anvendelse så lenge det ikke skjer en diskriminering av statsborgere av EØS-land.
Dette brevet er lagt ut av Arbeids- og sosialdepartementet på «Tidslinje: Feilpraktisering av EUs trygdeforordning».
Jeg har konvertert det fra PDF-format til ren tekst.
Jeg har lagt ut i alt syv brev, se denne oversikten.
20. desember 2018
Brev fra NAV til ASD: Adgangen til eksport av kontantytelser innad i EØS-området (20. desember 2018)
Brev fra NAV til ASD: «Adgangen til eksport av kontantytelser innad i EØS-området – spørsmål om forståelse av trygdeforordning 883/2004 artikkel 21» (PDF) [Merk: Det er 5 vedlegg til dette brevet. Alle var opprinnelig ikke lagt ut. Se en tidligere versjon av brevet i Internet Archive, og en sak i VG om dette.]
Arbeids og sosialdepartementet
v/Pensjonsavdelingen
Deres ref: Vår ref: Vår dato: 20.desember 2018
Adgangen til eksport av kontantytelser innad i EØS-området - spørsmål om forståelse av trygdeforordning 883/2004 artikkel 21
Trygderetten har i brev av 19. november 2018 og 7. desember 2018 varslet om at de vurderer å forelegge spørsmål om artikkel 21 i trygdeforordning 883/2004 for EFTA-domstolen for en rådgivende uttalelse. Det er spørsmål om artikkel 21 også omfatter kortvarige opphold innenfor EØS-området, se vedlegg 1 og 2. Dette gjelder ankenr 18/00741 og 18/3099. En kort oppsummering av sakene følger som vedlegg 3.
Arbeids- og velferdsdirektoratet ønsker dialog med Arbeids- og sosialdepartementet for avklaring før vi svarer Trygderetten i de to nevnte sakene. Vi ønsker også å diskutere spørsmålets materielle side, herunder eventuelt behov for lovendring. Trygderetten har bedt om partenes kommentarer og eventuelle forslag til spørsmål man ønsker å stille EFTA- domstolen. NAV Klageinstans har utarbeidet forslag til slike spørsmål, se vedlegg 4. Trygderetten har nå gitt utsatt frist for besvarelse i begge de ovennevnte sakene til 31.januar.
Problemstillingen i de to nevnte sakene er om krav om opphold i Norge for rett til henholdsvis sykepenger og arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven §§ 8-9 og 11-3 er i strid med bestemmelsen i trygdeforordning 883/2004 artikkel 21. Problemstillingen vil også være relevant for øvrige
kontantytelser, som for eksempel pleiepenger.
Trygderetten har i flere kjennelser lagt til grunn at også kortvarige opphold i utlandet omfattes av retten til eksport i artikkel 21, og således kommet til annet resultat enn det som følger av NAV's rundskriv. Kjennelsenes saksnummere [sic] fremgår av vedlegg 3.
Trygderetten peker i brevene av 19. november 2018 og 7. desember 2018 på at NAV ikke ser ut til å ha tatt deres tolkning innover seg, blant annet ved at rundskrivet ikke er endret.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har hatt noe dialog med NAV Klageinstans om disse spørsmålene, og NAV Klageinstans har redegjort for sitt syn i notat av 5. juli 2018. Notatet følger som vedlegg 5. Vi er enige med Klageinstansen når de i notatet blant annet peker på at den rettskildemessige situasjonen
synes uavklart.
Dersom Trygderettens kjennelser legges til grunn i fremtidig saksbehandling, vil dette innebære en vesentlig omlegging av dagens praksis i forhold til retten til å oppholde seg i utlandet for mottagere av kontantytelser. Forholdet til tidligere avgjorte saker må eventuelt også vurderes. Klageinstansen har intil [sic] videre satt i bero behandling av innkomne klagesaker som gjelder disse spørsmålene.
Vi mener det er behov for et møte med departementet på nyåret, i god tid før fristen den 31. januar, og ber om at departementet innkaller oss til et slikt møte. Forståelsen av artikkel 21 får betydning for eksport av flere kontantytelser i folketrygdloven, bla. kapittel 8, kapittel 9, og kapittel 11. Denne henvendelsen bør derfor forelegges for flere avdelinger i departementet for innspill og eventuell deltagelse i møtet. Er det spørsmål til dette, ta kontakt rett over nyttår.
Vennlig hilsen Kristian Munthe
Avdelingsdirektør, Seksjon for ytelsesfag
Ytelsesavdelingen
Anne-Louise Nore kontorsjef,
Kontor for familieytelser
fung. kontorsjef,
Kontor for arbeidsytelser Ytelsesavdelingen
Vedlegg 1: Brev fra Trygderetten 19. november 2018 (ankenr. 18/00741)
Vedlegg 2: Brev fra Trygderetten 7. desember 2018 (ankenr. 18/3099)
Vedlegg 3: Beskrivelse av de to kjennelsene
Vedlegg 4: Forslag til eventuelle spørsmål til EFTA domstolen
Vedlegg 5: Notat om eksport av kontantytelser innad i EØS området
Vedlegg 1
TRYGDERETTEN
NAV Klageinstans Midt-Norge
Postboks 6245 Bedriftssenter
5893 BERGEN MOTTATT 23 NOV. 2018 NAV KLAGEINSTANS VEST
Deres ref: Vår ref.: Ankesak nr. 18/0074 - tki Dato: 19.11.2018
Klageinstans vest ANKESAK NR. 18/00741: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
NAV KLAGEINSTANS
SPØRSMÅL OM Å FORELEGGE SAKEN TIL UTTALELSE FOR EFTA- DOMSTOLEN
Retten vurderer å forelegge spørsmålet om EØS-forordning 883/2004 artikkel 21 også omfatter kortvarige opphold i land innenfor EØS-området for EFTA-domstolen. Man ber i så fall om en rådgivende uttalelse på dette spørsmål fra domstolen.
Bakgrunnen for dette er at Trygderetten i en rekke kjennelser har lagt til grunn at artikkel 21 omfatter også kortvarige opphold i utlandet, jf. blant annet TRR-2017-1058. Folketrygdloven §§ 8-9 og 11 -3 må i så fall vike for regelen i artikkel 21. Verken NAV eller NAV Klageinstans ser ut til å ha tatt
denne praksis inn over seg. Rundskrivet legger fremdeles den samme oppfatning til grunn. Det er således viktig at spørsmålet blir avklart.
Retten ber om partenes kommentarer til dette. Videre ber retten partene om eventuelt å komme med forslag til spørsmål man ønsker å stille EFTA-domstolen
i denne forbindelse.
Retten ber om tilbakemelding på dette og eventuelle forslag til spørsmål innen tre uker.
Tor Kielland rettens administrator
Vedlegg 2
TRYGDERETTEN
NAV Klageinstans Oslo og Akershus Postboks 7028 St. Olavs plass 0130 OSLO
MOTTATT
Deres ref.: Vår ref: Ankesak nr. 18/3099 Dato: 07.12.2018 12 DES 2018
NAV Klageinstans Oslo/Akershus
ANKESAK NR. 18/3099: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
NAV KLAGEINSTANS
SPØRSMÅL OM Å ANMODE EFTA-DOMSTOLEN OM RÅDGIVENDE UTTALELSE
Retten vurderer å forelegge spørsmålet om forordning (EF) nr. 883/2004 artikkel 21 også omfatter kortvarige opphold i land innenfor EØS-området for EFTA- domstolen. Det vil i så fall bli bedt om en rådgivende uttalelse på dette spørsmålet fra domstolen.
Bakgrunnen for dette er at Trygderetten i en rekke kjennelser har lagt til grunn at artikkel 21 omfatter også kortvarige opphold i utlandet, jf. blant annet TRR-2017-1058. Verken NAV eller NAV Klageinstans ser ut til å ha tatt denne praksis inn over seg. Rundskrivet legger fremdeles den samme oppfatningen til grunn. Det er således viktig at spørsmålet blir avklart.
Retten ber om partenes kommentarer til dette.
Videre ber retten partene om eventuelt å komme med forslag til spørsmål man ønsker å stille EFTA-domstolen i denne forbindelse.
Retten ber om tilbakemelding på delte og eventuelle forslag til spørsmål innen tre uker.
Øyvind Bø rettens administrator
Vedlegg 3
Saker hvor Trygderetten ønsker å be om en rådgivende uttalelse fra
EFTA- domstolen:
1. ankesak 18/00741
Den ankende part er XXX statsborger, men har bodd og arbeidet i Norge siden 2013. Hun har fast jobb og fast bolig i Norge. I september 2016 blir hun sykmeldt. Hun reiser til XXX fra XXX desember 2016 til XXX januar 2017, og får avslag på søknad om å beholde sykepenger under utenlandsopphold. NAV legger til grunn at den ankende part er bosatt i Norge. NAV mener dermed at det avgjørende spørsmålet for om den ankende part har rett til å beholde sykepengene mens hun er i XXX er hvorvidt hun «oppholder» seg der, jf vilkåret i artikkel 21 (1). Av oversendelsesbrevet fremgår det at NAV tolker begrepet «opphold» i artikkel 21 (1) i lys av hvordan det samme begrepet er definert i samme forordnings artikkel 1. Begrepet er her definert som «midlertidig bosted». NAV har derfor lagt til grunn en forståelse som tilsier at «opphold» ikke vil være ethvert opphold (herunder korte feriereiser osv), men at begrepet må tolkes innskrenkende, jf definisjonen i artikkel 1. NAV gjør deretter en konkret vurdering av den ankende parts tilknytning til XXX og kommer til at hun ikke kan anses «midlertidig bosatt» i men at hennes reise er av en annen karakter enn den type utenlandsreiser som artikkel 21 synes å ta sikte på. NAV kommer dermed frem til at hovedregelen i ftrl § 8-9 første ledd må legges til grunn, og går deretter over til å vurdere hvorvidt den ankende part likevel kan få beholde sykepenger i en begrenset periode etter søknad.
Trygderetten har varslet om at de vurderer å forelegge spørsmålet om artikkel 21 også omfatter kortvarige opphold i land innenfor EØS-området for EFTA-domstolen. De opplyser at bakgrunnen er at de i en rekke kjennelser har lagt til grunn at artikkel 21 også omfatter kortvarige opphold i utlandet,
men at NAV hittil ikke synes å ha tatt dette standpunktet inn over seg. Trygderetten peker på at det er viktig at spørsmålet blir avklart, og ber om partenes kommentarer samt forslag til spørsmål man ønsker å stille EFTA-domstolen i denne forbindelse. Brevet fra Trygderetten er datert 19.
november 2018, og fristen settes til 3 uker. Denne fristen er senere forlenget til ut januar 2019.
2. ankesak 17/03677
Den ankende part har mottatt arbeidsavklaringspenger siden 2010. Fra 1. februar til 13. september 2013 har han hatt flere kortvarige utenlandsopphold i forbindelse med sitt selskap.
Dette gjelder 13 reiser, hvorav 12 er til land i EØS -området. De fleste reisene er av 1-5 dagers varighet. Det er ikke søkt om opphold i utlandet på forhånd.
Av rettens bemerkninger fremgår det:
Trygderetten har i tidligere saker lagt til grunn at artikkel 21 gir mottakere av arbeidsavklaringspenger rett til å eksportere ytelsen til andre EØS-land dersom oppholdet i utlandet ikke hindrer vedkommende i å oppfylle de forpliktelsene vedkommende har som mottaker av arbeidsavklaringspenger, se kjennelse i ankesak 16/02634, 17/023108, 17/01058, 17/3662 og 17/01708. Som nevnt i kjennelsen i ankesak 17/01058 må kravet til opphold i folketrygdloven
§ 11-3 i disse tilfellene vike for retten til å eksportere ytelsen i forordningens artikkel 21(1).
Retten legger denne forståelsen til grunn. En slik tolkning av artikkel 21(1) er for øvrig også i tråd med reglene under tidligere trygdeforordning, se punkt 3 i slutningen i EU-domstolens prejudisielle avgjørelse i sak C-430/15 Tolly.
Vedlegg 4
Forslag til spørsmål til EFTA-domstolen Vi har utarbeidet fire generelle spørsmål som kan stilles til forståelsen av trygdeforordning 883/2004 artikkel 21. Spørsmål 1 )og 4) er ytterpunkter, mens spørsmål 2 og 3 gjelder mellomløsninger. Med mellomløsning mener vi at artikkel 21 kun begrenser
adgangen til å sette krav om opphold i Norge ved midlertidig bosted i et annet EØS - land.
Spørsmål 1
Skal artikkel 21 forstås slik at den begrenser medlemslandenes rett til å sette krav om opphold i det kompetente land for rett til utbetaling av kontantytelse?
Legges en slik forståelse til grunn er det fritt frem å oppholde seg i andre EØS -land i perioder det utbetales kontantytelser fra folketrygden. Person må likevel overholde andre forpliktelser som følger av folketrygdloven, blant annet oppfølging og kontroll.
Etter gjennomføringsforordning 987/2009 art. 27 kan NAV pålegge institusjoner i oppholdslandet administrativ og medisinsk kontroll av personen som mottar kontantytelser.
Dette vil imidlertid ikke være hensiktsmessig ved kortvarige opphold i utlandet.
Spørsmål 2
Skal artikkel 21 forstås slik at den kun begrenser medlemslandenes rett til å sette krav om opphold i det kompetente land i de tilfeller personen har «midlertidig bosted» i et annet EØS -land?
I den norske oversettelsen av trygdeforordning 883/2004 artikkel 1, bokstav k) er «opphold» definert som «midlertidig bosted». Det er ikke gitt noen forklaring på hva som menes med «midlertidig bosted», og det er usikkert hvilken betydning denne oversettelsen har. Etter en naturlig ordforståelse vil kortvarige ferie- og besøksopphold falle utenfor.
En slik forståelse av artikkel 21, samsvarer med NAVs forpliktelse til å tilby alternative løsninger for oppfølging i oppholdslandet, jf. trygdeforordning 987/2009 artikkel 27. Samarbeid og gjennomføring av artikkel 27, krever i seg selv at oppholdet i utlandet har et mer varig preg enn ferieopphold. Her vil vi trenge en definisjon av «midlertidig bosted».
Spørsmål 3
Skal vanlig ferie, besøksopphold og opphold som ikke karakteriseres som» midlertidig bosted» i utlandet falle utenfor artikkel 21?
Dersom kortvarige opphold som ikke er «midlertidig bosted», faller utenfor artikkel 21, vil medlemslandene kunne regulere retten til kontantytelser i sin internlovgivning under forutsetning av at det ikke skjer en diskriminering. Kravet til opphold i Norge, til oppfølging og kontroll i Norge vil da ikke være i strid med trygdeforordningen.
Spørsmål 4
Skal artikkel 21 forstås slik at den ikke begrenser medlemslandenes rett til å ha et oppholdskrav for rett til kontantytelse, så lenge bestemmelsene ikke er diskriminerende?
Etter dette alternativet må trygdeforordning 883/2004 artikkel 21, forstås slik at den ikke gir rett til fri eksport av kontantytelser innad i EØS-området. Bestemmelsen henviser til den interne lovgivningen, og dette må også omfatte oppholdskravet.
Så lenge Norge har ikke-diskriminerende grunner for opphold i Norge som vilkår for en ytelse, som f.eks. behov for kontakt med NAV lokalt, lokal lege, lokalt arbeidsliv osv., vil vilkår om opphold i Norge ikke være diskriminerende. Behovet for effektive og administrativt enkle regler er heller ikke diskriminerende.
Vedlegg 5
NOTAT
Dato: 5.juli 2018
Eksport av kontantytelser innad i EØS - området
Det er behov for en avklaring om forståelsen av trygdeforordning 883/2004 artikkel 21. Behovet for avklaring er begrunnet med stor risiko for ulik praktisering av bestemmelsen innad i hele NAV. Vi viser også til Trygderettens kjennelse TRR-2016-02479, der Trygderetten kommenterte at NAVs rundskriv til bestemmelsen er feil. I tillegg har Trygderetten opphevet ett [sic] par saker med tilsvarende begrunnelse, TRR -2017-01058.
PROBLEMSTILLING
Problemstillingen er om krav om opphold i Norge for rett til kontantytelser som sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3 er i strid med bestemmelsen i trygdeforordning 883/2004 artikkel 21.
RETTSLIGE GRUNNLAG
Artikkel 7 Opphevelse av bostedskrav
«Med mindre det er fastsatt noe annet i denne lovgivning, skal kontantytelser som utbetales etter en eller flere medlemsstaters lovgivning eller etter denne forordning, ikke reduseres, endres, midlertidig stanses, bortfalle eller beslaglegges som følge av at mottakeren eller medlemmer av hans/hennes familie er bosatt i en annen medlemsstat enn medlemsstaten der institusjonen som har ansvar for å gi ytelsene, ligger.»
Artikkel 21 Kontantytelser
1. Et medlem i trygdeordningen og medlemmer av hans/hennes familie som bor eller oppholder seg i en annen medlemsstat enn den kompetente medlemsstat, skal ha rett til kontantytelser fra den kompetente institusjon i samsvar med lovgivningen den anvender. Etter avtale mellom den kompetente institusjon og institusjonen på bostedet eller oppholdsstedet kan imidlertid ytelsene gis av institusjonen på bostedet eller oppholdsstedet og dekkes av den kompetente institusjon i samsvar med den kompetente medlemsstats lovgivning.»
VURDERING
EØS-avtalen inneholder ikke et eget trygdesystem, og det er heller ikke regler om eller noe formål med EØS-avtalen at trygdesystemene i de ulike medlemslandene skal harmonere. Formålet er at trygdereglene skal koordineres og at trygdereglene ikke skal skape hindringer for de fire friheter, herunder kravet om fri flyt av arbeidskraft innad i samarbeidet. Koordineringen av trygderegler løses gjennom trygdeforordningen 883/2004 og dens gjennomføringsforordning 987/2009.
Etter folketrygdloven § 1-3 vil disse overstyre folketrygdloven ved motstrid. Overstyringen gjennom trygdeforordningene skjer hovedsakelig ved at trygdeforordningene i EØS utpeker et annet land enn Norge som «kompetent stat». I det tilfellet lovvalget er Norge, overstyrer trygdeforordningene gjennom fortolkning av de internrettslige bestemmelser slik at regelverket er i tråd med prinsippene i EØS-avtalen om likebehandling og ikke-diskriminering, samt med de ulike artiklene i trygdeforordningene.
Vilkårene for selve ytelsen vurderes altså etter folketrygdloven. Som allerede nevnt inneholder ikke EØS-avtalen et eget trygdesystem, og det er derfor ikke noen bestemmelser i trygdeforordningen som hjemler krav på ytelser. Trygdeforordningenes bestemmelser har som motiv å fremme de fire friheter, og de ulike artiklene i 883/2004 og 987/2009 må derfor tolkes i lys av nettopp dette. Disse bestemmelsene må internlovgivningen være i samsvar med, for utdypende lesning se EU- Kommisjonens praktiske veiledning til trygdeforordningen på side 41.
Trygdeforordning 883/2004 artikkel 7 og 21 regulerer retten til kontantytelser under opphold i bostedsland og oppholdsland, og er nettopp slike bestemmelser som skal verne om EØS-områdets friheter. Anvendelsen av artikkel 7, er ikke hovedpoenget her, men vi tar det med for å vise at artikkel 7 og artikkel 21 regulerer ulike forhold og verner ulike situasjoner.
Trygdeforordning 883/ 2004 artikkel 7
Bestemmelsen sier uttrykkelig at en kontantytelse ikke kan nedsettes, inndras eller stilles i bero på grunn av at en person bor i et annet land enn det landet der ytelsen blir utbetalt fra.
Enhver regel som vil gjøre det vanskeligere for personer bosatt i et annet EØS-land å få ytelser utbetalt i bostedslandet, enn det som gjelder for personer bosatt i Norge, vil derfor få problemer med denne bestemmelsen. Oppholdskravet i folketrygdloven § 8-9 faller derfor i praksis bort i sin
helhet, det samme gjelder for §§ 9-4 og 11-3 første ledd når er person som omfattes av norsk folketrygd er bosatt i et annet EØS-land enn Norge. Disse bestemmelsene setter opphold i Norge som et vilkår for rett til kontantytelse, og det vilkåret er uforenlig med artikkel 7 når personen er bosatt i annen EØS-stat. Artikkel 7 vil overstyre bestemmelsene i folketrygdloven, jf. folketrygdloven § 1-3.
Gjennomføringsforordning 987/2009 artikkel 27, pålegger også NAV en plikt til tilrettelegging for at nødvendig oppfølging kan skje i bostedslandet.
Trygdeforordning 883/2004 art. 21
Fra artikkel 21 gjengis følgende:
«Et medlem i trygdeordningen og medlemmer av
/hennes familie som bor eller oppholder seg i en annen medlemsstat enn den kompetente medlemsstat, skal ha rett til kontantytelser fra den kompetente institusjon i samsvar med lovgivningen den anvender»
Bestemmelsen viser altså til at den materielle retten til en kontantytelse, som: sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger, må avgjøres av intern lovgivningen i den kompetente stat - altså etter folketrygdloven, jf. setningen «i samsvar med lovgivningen den anvender».
Som nevnt ovenfor må likevel internlovgivningen alltid være i samsvar med de EØS-rettslige forpliktelsene. Problemstillingen er derfor knyttet til hva som ligger i artikkel 21s setning «medlem i trygdeordningen (..) som bor eller oppholder seg i en annen medlemsstat enn den kompetente medlemsstat, skal ha rett til kontantytelser fra den kompetente stat.».
Enkelte fagmiljøer i NAV og nå også enkelte i Trygderetten, har tolket artikkel 21 slik at kravet om opphold i Norge i bestemmelsene i §§ 8-9, 9-4 og 11-3 er i strid med artikkel 21, siden den beskriver en rett til å få kontantytelse der man oppholder seg. NAV Klageinstans sitt lovvalg- og medlemskapsnettverk er uenig i en slik tolkning, men de siste kjennelser fra Trygderetten medfører et behov for at tolkningsspørsmålet avklares i høyere instans. Spørsmålet har også betydning for de nye oppholdsreglene knyttet til pleiepenger og arbeidsavklaringspenger, og det er kjent for klageinstansen at det arbeides med tilsvarende innskjerpinger i sykepengekapittelet.
For å beskrive de ulike tolkningsalternativene som finnes i trygdeforvaltningen i dag, har vi satt opp to ulike løsninger på anvendelsen av trygdeforordning 883/2004 artikkel 21
1. Artikkel 21, begrenser landenes rett til å ha et oppholdskrav for rett til kontantytelse, ved at artikkel 21 likestiller opphold i alle medlemsland med opphold i Norge.
2. Artikkel 21, begrenser ikke landenes rett til å ha et oppholdskrav for rett til kontantytelse, så lenge bestemmelsene ikke er diskriminerende, og uansett kommer ikke artikkelen til anvendelse ved kortere opphold, som ved ferie og besøksopphold. Artikkel 21 kan deles inn i tre kulepunkter:
• at kompetent stat utbetaler kontantytelser,
• at vilkårene for kontantytelsen styres av internlovgivningen i den kompetente stat.
• at artikkel 21 må ses i sammenheng med gjennomføringsforordningen artikkel 27 og definisjonen av opphold som «midlertidig bosted» i trygdeforordningen artikkel 1.
Alternativ 1
Artikkel 21, likestiller opphold i medlemsland med bestemmelsene om bosted i artikkel 7.
Det vil si at et kompetent land ikke kan kreve opphold i landet for rett til utbetaling av en kontantytelse. Etter denne forståelse vil det bli satt en strek over kravene til opphold i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3. Begrunnelsen for denne forståelsen er alene i artikkel 21s ordlyd der opphold sidestilles med bosted.
Alternativ 2
Artikkel 21, begrenser ikke landenes rett til å ha et oppholdskrav for rett til kontantytelse, så lenge bestemmelsene ikke er diskriminerende.
Etter dette alternativet må trygdeforordning 883/2004 artikkel 21, forstås slik at den ikke gir rett til fri eksport av kontantytelser innad i EØS-området. Bestemmelsen henviser til den interne lovgivningen, og dette må også omfatte oppholdskravet. Så lenge Norge har ikke-diskriminerende grunner
for opphold i Norge som vilkår for en ytelse, som f.eks. behov for kontakt med NAV lokalt, lokal lege, lokalt arbeidsliv osv., vil vilkår om opphold i Norge ikke være diskriminerende.
NAV Klageinstans er kjent med at Arbeids- og sosialdepartementet i brev av 21. desember 2017 til Arbeids - og velferdsdirektoratet i forbindelse med eksport av dagpenger, kom med synspunkter på retten til å fravike bostedskravet i artikkel 7 ved eksport av dagpenger, og beskrev hvorfor det kan kreves opphold i Norge, jf. artikkel 63. De hensyn som ble påpekt av departementet er like aktuelle når det gjelder forståelsen av eksport av kontantytelser etter artikkel 21. Departementet uttalte at plikten til å møte ved innkalling til lege, plikten til å møte ved innkalling til NAV og plikten til å delta på tiltak, vil normalt være vanskeligere ved opphold i utlandet. Kravet om opphold i Norge vil videre gjøre det enklere å gjennomføre kontroll med at vilkårene for ytelsene fortsatt er oppfylt. Dette er momenter som vil kunne begrunne hvorfor vi har oppholdskrav for rett til ytelsene etter
folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3. Disse hensyn er ikke ansett for å være i strid med trygdeforordningen.
Lovgiver har med virkning fra 01. januar 2018, endret lovteksten til arbeidsavklaringspenger og pleiepenger, og har gitt en lovfestet begrenset adgang til eksport av ytelsene i henholdsvis 4 uker og 8 uker i løpet av et år. Dette har nok sammenheng med de hensyn som er nevnt ovenfor og med behovet for effektive og administrativt enkle regler. Dette er også ikke-diskriminerende hensyn. I den norske oversettelsen av trygdeforordning 883/2004 artikkel 1, bokstav k) er «opphold» definert som «midlertidig bosted». Det er ikke gitt noen forklaring på hva som menes med «midlertidig
bosted», og det er usikkert hvilken betydning denne oversettelsen har. Etter en naturlig ordforståelse vil kortvarige ferie- og besøksopphold falle utenfor. Ser man til den engelskspråklige versjonen benytter også den uttrykk som kan bære i retning av at oppholdet må være av en viss fast karakter. Tilsvarende definisjon i den engelske utgaven er temporary residence benyttet.
Vi mener at artikkel 21, kan forstås slik at den gir rett til kontantytelser til personer som er bosatt eller midlertidig bosatt i et annet medlemsland. Det vil for eksempel være aktuelt for arbeidstakere som er utsendt og arbeider i et annet medlemsland, og hvor det ikke vil være hensiktsmessig å flytte hjem igjen i perioden med arbeidsuførhet.
En slik forståelse av artikkel 21, samsvarer med NAVs forpliktelse til å tilby alternative løsninger for oppfølging i oppholdslandet, jf. trygdeforordning 987/2009 artikkel 27. Samarbeid og gjennomføring av artikkel 27, krever i seg selv at oppholdet i utlandet har et mer varig preg enn ferieopphold. Bestemmelsen inneholder prosedyrer for samarbeidet mellom medlemslandene og prosedyrer som personer må gjennomføre for rett til kontantytelser i et annet medlemsland.
Ved opphold i andre medlemsland, vil det måtte opprettes kontakt med utenlandske myndigheter for å kunne tilrettelegge for nødvendig oppfølging og kontroll. Dette er ikke hensiktsmessig å gjennomføre ved kortvarige opphold.
Kortvarige opphold som ferie- og besøksopphold, vil etter denne forståelsen av artikkel 21, falle utenfor bestemmelsen i artikkel 21. Medlemslandene kan derfor regulere retten til kontantytelser ved kortvarige opphold i sin internlovgivning under forutsetning av at det ikke skjer en diskriminering.
FORSLAG
Vi mener artikkel 21, må forstås slik at den likestiller opphold i utlandet som kan karakteriseres som «midlertidig bosted» med bosted. Andre mer kortvarige opphold faller utenfor bestemmelsen. Ved opphold i utlandet som ikke anses som «midlertidig bosted» kommer bestemmelsene i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3 til anvendelse så lenge det ikke skjer en diskriminering av statsborgere av EØS-land.
Kommentarer
Legg inn en kommentar